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國家治理現代化對全面依法治國的基本要求研究
論文作者:童鞋論文網  論文來源:xzytube.com  發布時間:2021/8/4 10:03:15  

摘要:法治是治國理政的基本方式,是國家治理體系和治理能力的集中體現與重要依托。堅持全面依法治國,把良法善治貫穿到國家治理的全過程與各方面,這是實現國家治理現代化的必然選擇。

關鍵詞:全面依法治國;國家治理;現代化;

國家治理體系是國家制度按不同標準形成有機統一的整體,是一個國家全部、現行、有效的制度總和。國家治理能力是制度的執行能力,是現有、全部制度整體執行效能的體現。治理體系是一個靜態的、集合的概念,治理能力則是一個動態的、作用的概念。但二者相輔相成、緊密關聯,國家治理體系是國家治理能力得以發揮效用的重要制度平臺,而國家治理能力則是治理體系執行力的具體體現。因此,實踐中,需要在制度體系下不斷提升執行力,在執行中不斷完善制度體系。國家治理現代化,實際上是治理體系與治理能力兩方面的現代化。具體來說,治理體系的現代化主要表現為:一是系統完備,即制度的系統與全覆蓋,制度不能存在大的漏洞,制度之間應協調、無矛盾,且制度體系要體現彈性、包容性,實踐中不能施之過軟或施之過嚴;二是科學規范,即一個制度只應承擔與其自身規律相符的任務;三是合力運轉,即制度之間要互相配合、互相支撐、形成合力、協同發展。治理能力的現代化,簡言之就是制度執行中能有效達到目標,完成制度設計的初衷。具體指標表現為:一是合法性,在法律框架內執行到位;二是高效性,制度執行中能低成本、高效率完成治理目標;三是責任性,治理主體要能為其行為承擔相應法律責任。

一、法治與國家治理現代化的基本關系

我國社會主義法治凝聚著我們黨治國理政的理論成果和實踐經驗,是制度之治最基本、最穩定、最可靠的保障。[1]實現國家治理現代化,必須堅持全面依法治國,充分發揮法治的作用。實際上,從黨的十八屆四中全會對于全面依法治國的頂層設計,到黨的十九大報告所展現的全面依法治國的征程,再到黨的十九屆四中全會對于國家制度與治理的專題研究,可以看出,法治一直是國家治理的基石、基礎,法治既是我們顯著的制度成就,又是推進國家治理現代化的重要抓手,也是堅定中國制度自信的一個重要表現。法治與國家治理現代化二者密不可分。

(一)法治是國家治理的有機組成部分

國家治理包含靜態的治理體系與動態的治理能力,二者有機統一、缺一不可。其中,治理體系必然包括法律制度,而治理能力必然包含法律能力,因此,法治本身是國家治理的有機組成部分。我們的治理體系具體包含政治、經濟、軍事、文化、社會等各方面制度,所有制度的協調、統一必須以法律為基礎,否則就會沖突,失去制度合力。同時,我們的制度要發揮實效、要達到治理目的,法律方式是最重要的。例如,日益嚴重的環境污染問題,在尚未建立公益訴訟的法律制度之前,許多政府在優先發展經濟的思路主導下奉行“先破壞再修復”的路子,而我們通過修改《民事訴訟法》《行政訴訟法》,建立起公益訴訟制度,如果地方政府治理環境不得力,公安機關則可以作為公益訴訟原告起訴,并可以強制執行、進行法律問責。由此可見,一旦治理能力中使用了法律手段,以國家強制力為保障,治理效能便能大大提升。

(二)法治是國家治理現代化的重要助推

法治作為國家治理現代化的重要助推器,為國家制度創新提供了基本保障。黨的十八屆五中全會提出“五大發展理念”,其中“創新發展”的重要表現即是制度創新,而制度創新往往可以依靠法律的手段。例如,新《食品安全法》的修改中關于轉基因食品的規定,改變了以往明確生產企業法律責任的做法,改為直接規定消費者權利,即轉基因食品如果取得了有關部門安全生產的許可證書以后,可以上市經營銷售,但是要在食品的外包裝標簽、說明書上標識轉基因字樣,給消費者一個知情權和公平交易權。我們把這個風險轉移給消費者,告訴你它是轉基因,是否購買是你的權利,這就保證了消費者知情權與公平交易權。這就是通過法律權利的創新推動制度的發展,為我們制度的發展、創新提供基本的法律依據。

(三)法治在國家治理中發揮重要的協調與平衡作用

一般而言,不同的制度之間會存在沖突,一是因為制度的不同主體擁有自身不同利益;二是制度設計本身可能存在矛盾沖突和重疊。要有效地實現不同主體之間的利益平衡,有效地降低制度之間的摩擦,往往需要法律的手段和法律的工具。例如我們的《中華人民共和國監察法》做了大量的制度設計,專門針對檢察機關與監察機關之間的互相分工、互相制約、互相配合,打破了監察機關和檢察機關彼此隔離的制度環境,形成了合力。由此可見,法律可以勾連不同的制度,為不同制度提供在法律平臺里對話、合作、協同的可能,這就降低了制度之間的摩擦和內耗,產生了制度治國理政的強大合力。

二、國家治理現代化對全面依法治國的基本要求

全面依法治國不僅是國家治理現代化追求的主要目標,也是推動國家治理現代化的重要抓手。要堅持全面依法治國,充分發揮法治的作用,最基礎性的工作就是要建設中國特色社會主義法治體系,這也是國家治理現代化對全面依法治國最基本的要求。具體表現為:

(一)完備的社會主義法律體系

完備的社會主義法律體系是支撐完備國家制度體系的首要前提。因為許多實際運行的制度如果缺乏法律依據并長期發揮作用,一定會產生弊端爭議,影響治理效能。因此,國家治理對于法治的首要要求即是要具備完備的社會主義法律體系,而要形成完備的法律規范體系,必須重點抓好兩個關鍵環節:一是提高立法質量;二是加強重點領域立法。良法是善治前提,形成完備的法律規范體系首先要著力提升立法質量。同時,要加快推動重點領域立法,即是推動老百姓關注的熱點、焦點、難點問題所涉及領域的立法工作,及時將破解社會發展進程中熱點、難點問題的寶貴經驗上升為法律規范,從而使公民的經濟、文化、社會等各方面具體權利得到落實,使公民的各項基本權利,如人身權、財產權等不受侵犯。

(二)高效的法治實施體系

法律的生命旨在實施,法律的權威也源于實施。法治實施體系存在的價值就是將完備的法律規范體系從“論文 面上的法”轉化為“生活中的法”的動態過程。這其中,執法和司法發揮著關鍵作用,是法治實施體系的重要力量。而實踐中,執法環節往往存在選擇性執法、釣魚式執法、以利益為取向的執法等諸多問題;在司法環節也存在司法公信力亟待增強、司法公正性有待提升等突出問題,這些都是嚴重影響法律權威、亟待解決的問題。為此,要不斷加強嚴格執法,確保執法中堅持標準不放松、規范文明執法;要不斷強化公正司法,確保公平與正義原則貫徹司法活動始終。同時,要確保憲法的全面實施。憲法是我國的根本法,保障憲法的全面實施就是從根本上保障中國共產黨的執政地位、確保全面依法治國的正確的政治方向。為此,要著力抓好憲法實施的關鍵制度,即落實憲法解釋程序機制,推進合憲性審查工作,提高備案審查的制度和能力,切實加強憲法實施。

(三)嚴密的法治監督體系

法治監督是監督法律的實施情況。構建嚴密的法治監督體系是確保中國特色社會主義法治體系永葆生命力的動力之源。為此,首先要抓緊完善立法、執法、司法權力運行制約和監督機制,發揮三項權力運行機制內部監督和內生約束效能;其次,要加強黨內監督、行政監督、人大監督、司法監督、社會監督等各大監督機制的監督合力,充分發揮多元、外部監督效能,最終構建起監督范圍明確、監督程序健全、監督機制完善的各監督方式協同有效嚴密的法治監督體系。

(四)有力的法治保障體系

依法治國要向縱深推進,一個完善的保障體系是必不可少的,因為法律實施是需要社會成本的,不管是立法、執法、司法,還是法律監督、守法,都需要動用公共成本,尤其是執法和司法。因此,需要強有力的法治保障體系提供重要制度保障和強大推動力。為此,要加強以下幾個重點:一是加強黨對法治的領導,確保全面依法治國正確的政治方向,這是我國法治的政治保障;二是堅持中國特色社會主義制度,這是我國法治的制度保障;三是堅持以習近平法治思想和中國特色社會主義法治理論為指導,這是我國法治的思想保障;四是堅持抓住領導干部這一“關鍵少數”和建設高素質的法治工作隊伍,這是我國法治的組織保障和人才保障;五是提升運用大數據、人工智能、云計算等高科技手段水平,著力構建智慧法治運行體系,并建立和實施科學有效的法治建設、考核指標體系,這是我國法治的科技保障和運行保障。[2]以上各方面合力推動全面依法治國向前推進。

(五)完善的黨內法規體系

完善的黨內法規體系體現了我國法治體系建設的政治方向,具有更加嚴格的標準。加強黨內法規體系建設應重點注意以下兩個方面:一是加強黨內法規與國家法律的協調發展與無縫銜接,實現管黨治黨和治國理政的有機統一。比如,《中華人民共和國公職人員政務處分法》與《中國共產黨紀律處分條例》在紀律問題等相關規定方面的有效銜接;二是加快完善黨內法規體系建設。黨的十八大以來,根據全面從嚴治黨、依規管黨治黨的總體要求和全面推進依法治國的總體部署,基本已經形成了嚴密科學、完備有效的黨內法規體系。目前來看,我們現行、有效的黨內法規約四千多部,后續仍需根據全面依法治國、全面從嚴治黨的實踐需求進一步調整完善,力爭進一步形成與法律體系銜接一致、具有切實可操作性的科學規范的黨內法規體系。

三、堅持全面依法治國,推動國家治理現代化的主要著力點

當今世界,現代化國家的基本標志、基本特征就是法治化。法治化國家意味著法律至上,法大于權、法大于人,這也是治理現代化追求的重要目標。因此,全面依法治國是推動國家治理現代化的關鍵著力點。同時,國家治理體系和治理能力的“現代化”在法律上的落腳點集中體現為公民個人私權利與國家公權力的關系問題,即用法律來限制公權力、保障私權利,也即是說國家的一切活動、一切治理主體和行為都必須在憲法和法律范圍內活動,即堅持在法治的軌道上推動國家治理現代化。為此,要著力抓好以下幾點:

(一)完善立法體制機制,提高立法質量

法治首先要有良法可依,以良法促進發展、保障善治。因此,提高立法質量是確保法律有效實施、推動國家治理現代化的重要因素和前提。而完善立法體制機制又是提高立法質量最首要、最核心的問題。十九屆四中全會在立法體制機制方面,第一次明確提出了“黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與”的立法工作格局。其中,“黨委領導”突出強調黨對立法工作的領導,這體現出社會主義法治的本質屬性和根本要求。在《中華人民共和國立法法》的配套法規《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》中都明確提出,把黨的領導貫徹落實到政府立法工作的全過程、各方面。比如,制定政治方面法律的配套行政法規或制定經濟、文化等方面重大體制、重大政策調整的重要行政法規等,都應當按照相關規定及時報告黨中央。再比如,制定政治方面法律的配套規章或是制定重大經濟、社會方面的規章,都應當按照相關規定及時報告黨中央或者同級黨委(黨組)。這些無疑都加強了黨對立法工作的領導,為提高立法質量奠定了基本的政治保證。同時,要科學合理地劃分或分配各級立法機關的立法權限,充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。同時,加強法律解釋工作,及時明確法律規定含義和適用法律依據,從而深入推進科學、民主、依法立法,提高立法質量。

(二)構建職責明確、依法行政的政府治理體系

在國家治理體系中,政府治理處在承上啟下的樞紐環節、關鍵環節,政府治理既是黨委決策的延伸,又是公共需求的回應,政府治理既能準確地傳達執政黨的意志,又能及時地反映社情民意,提高公共服務的能力,這直接決定了國家治理的績效。同時,在我國所有國家權力中,各級政府行使的行政權力是最具體、最龐雜的,政府掌握的公共資源是最豐富的,政府的公務員隊伍是最龐大的。如果沒有一個法治政府的狀態,沒有較高水平的依法行政能力,是無法推進國家治理法治化、現代化的。

法治化、現代化的政府治理體系應具備兩個重要特征:一是職責明確;二是依法行政。首先,職責明確應體現為政府的職責內容及如何行使職責都應由法律來明確規定,即行政行為的主體、目的、內容、權限與程序等都必須符合法律的明確規定,這就是權責法定原則在實踐中的具體體現。簡言之,就是政府在行使權力時必須遵循“法無授權不可為”和“法定職責必須為”的原則。其次,依法行政要求行政機關必須依照法定權限和程序行使權力,履行職責,并且要承擔相應法律責任。具體來說,依法行政至少包括以下三方面內容:一是有明確的法定權限范圍,這就需要由法律來規定行政機關的職責權限;二是必須嚴格按照法定的程序來行政,這就需要完善行政程序法律制度,推進程序的法定化。從實踐來看,現行的《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》分別規定了行政處罰、行政許可、行政強制的相關程序規則,從法律上明確了主要的、具體行政行為的程序性要求;三是政府必須對自己的行為承擔法律責任。通過制定《公務員法》《監察法》等相關法律規范來明確政府的責任,并規定如果不依法履行職責或違法行政所要承擔的法律責任。因此,要構建和完善職責明確、依法行政的政府治理體系,從而推進國家治理現代化的實現。

(三)深化司法體制改革,促進社會公正實現

國家治理現代化的一個基本目標是實現下單 價值,主要表現為:一是國家內部紛爭不能太多;二是如果有了紛爭,應通過理性的、法治化的渠道化解,比如司法機關解決矛盾正是理性化、法治化渠道的最好體現。司法是社會定分止爭的最后一道防線。全面依法治國要求必須充分發揮司法定分止爭、終結矛盾的功能與作用。但目前在我國出現了“信訪不信法”現象,作為信息傳遞、下情上達的信訪部門成了糾紛解決的重要渠道,這是制度的異化。究其原因,與目前司法公信力亟待提升密切相關。因此,必須繼續深化司法體制改革。

黨的十八大以來,司法體制改革步伐大大加快、成效明顯。比如,全國法院全面實行立案登記制,檢察機關充分發揮審前主導和過濾作用,公益訴訟制度改革,員額制和司法責任制的實行等等,司法體制改革已成為全面深化改革、全面依法治國的重要組成部分。為進一步提升司法公信力,應當繼續深化司法體制改革,從確保司法機關依法獨立公正行使司法權、保障人民群眾參與司法、推進嚴格司法、加強對司法活動的監督等方面完善司法管理體制和司法權力運行機制,[3]切實提升司法公信力,促進社會公平正義的實現。

(四)抓住“關鍵少數”,提高治理主體總體法治素養

國家治理的主體是多元的,包括政府、企業組織、社會組織、居民自治組織以及各組織成員等。推進國家治理現代化必然要求提高治理主體依法治國的能力,必須要培育提高治理主體的法治素養,培育提高治理主體尊法、守法、依法辦事的能力。

其中,領導干部作為“關鍵少數”,掌握著推進全面依法治國的重要法治資源,具體行使黨的執政權和國家的立法權、行政權、監察權、司法權,既是法治建設的關鍵推動者,也可能成為法治建設的致命破壞者。因此,以“關鍵少數”為突破口,提高其法治素養至關重要。為此,必須要不斷加強各級領導干部法治理論與實踐的學習培訓,在領導干部中開展以控權為核心的法治理念教育,使其逐步養成法治觀念、形成法治信仰,推動各級領導干部帶頭貫徹落實黨中央關于全面依法治國的重大決策部署,帶頭尊崇法治、信仰法律,并最終提高各級領導干部依法辦事、依法治理的能力,并以其實際行動帶動全社會尊法、學法、守法、用法,從而全面提高所有治理主體的法治素養。[4]

參考文獻

[1] 習近平.推進全面依法治國,發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用[J].求是,2020(22).

[2] 張文顯.習近平法治思想的基本精神和核心要義[J].東方法學,2021(01):5-24.

[3] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定(第1版)[M].人民出版社,2014.

[4] 白少康.堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化[N].人民日報,2020-03-02(013).

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