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博弈還是合謀?——民族地區資源開發中的政企關系研究述評
論文作者:郭鵬飛  論文來源:民族論壇  發布時間:2015/11/2 11:07:28  

一、利益相關者:博弈關系

利益相關者理論和由此出發的政府與開發企業之間博弈關系的分析,在目前的關于民族地區資源開發中的政企關系研究中占據主要部分。

(一)利益相關者理論

1963 年,斯坦福研究所第一次正式提出利益相關者的概念,認為“利益相關者是一種這樣的團體,只有依靠它的支持,組織才能夠生存”。二十世紀80年代以后,利益相關者理論逐步被越來越多的學者所接受,在英美等國的學術界和企業界蔓延開來。[1]此后,國內外學者對于“利益相關者”進行了越來越深入的探討。到目前為止,關于利益相關者的定義已經有三十余種。最著名的當屬弗里曼于1984 年在《戰略管理———一個利益相關者方法》中的界定:“利益相關者是任何能夠影響組織目標實現或者受此種實現影響的團體或者個人”。[2]另外,弗里曼和里德將利益相關者劃分為廣義的利益相關者和狹義的利益相關者,廣義的利益相關者是有能力來影響組織或被組織所影響來實現目標的群體,狹義的利益相關者則是“組織持續賴以生存的和組織核心經濟利益有直接關系的群體”。[3]任何一項經濟活動都會有與之相聯系的利益主體,也就會有利益相關者。利益相關者理論也從最初的企業管理領域,擴展到了經濟學、管理學、社會學、倫理學和政治學等多個學科范疇中。雖然總體而言該理論還沒有形成完善的理論體系,但應用研究卻非常豐富,尤其在礦產、水力、旅游、森林、漁業等自然資源的開發和管理中得到廣泛關注。研究者注重分析各利益相關者的利益、訴求、角色和關系等,以減少各主體之間的沖突。在民族地區的資源開發研究中,學者們主要是以利益相關者理論為基礎,探討政府和開發企業之間的博弈關系。

(二)資源開發中政府與企業的博弈關系

民族地區的資源開發涉及中央政府、地方政府、開發企業、當地居民等多個利益主體,各主體依托不同的權利角色,參與資源開發中的利益分配,博弈的表現形式錯綜復雜。其中,政府和開發企業之間的博弈是最主要的形式。

政府和企業之間的博弈關系具體體現在:(1)稅費征收與礦權定價。目前,我國與自然資源開發相關的稅費主要有增值稅、營業稅、企業所得稅、資源稅和資源補償費。增值稅的75%歸中央政府,25%歸地方政府;營業稅按照企業的隸屬關系征收,中央企業歸中央政府,地方企業歸地方政府;企業所得稅中,央企所得稅上繳中央,其余企業的所得稅按照中央60%、地方40%的比例分配;資源稅的稅率由中央政府確定,收入歸地方,但是資源稅屬于小稅種或輔助稅種,在地方財政收入中的比重很低且逐年減少;資源補償費實行中央、地方共享,民族地區中央和地方的分成比例為4:6,其他省、直轄市的分成比例為5:5。[4][5]在大型央企和國企主導的民族地區資源開發和現行的稅收財政體制下,當地政府在資源開發利潤中的分配較少,遭到了稅收與資源的雙重流失。另一方面,資源開發企業常常通過低價獲得礦業權,資源收益分配中資源所有者、中央政府以及地方政府應獲權益中的很大比例被轉移到開發商手中,成為了企業的超額壟斷利潤,政府利益受損。[6][7]政府轉而尋求收費渠道,產生了形式多樣的稅外收費,加重了企業負擔。[8][9]這樣,資源開發企業和地方政府的矛盾不斷加大。(2)開發企業生產經營與地方政府發展經濟的目標存在矛盾。目前,民族地區資源開發的企業以大型的央企和國企為主。中央企業在民族地區的資源開發多以能源的一次性開采和輸出為主,地方政府則希望借助開發來發展附加值高的能源利用和深加工項目。雙方的主要目標和利益再次出現沖突。張云在對陜北地區資源開發的研究發現,中央企業在進行資源開發時基本不考慮地方的產業規劃,當地很難利用或依靠中央企業發展出可使地方經濟獲益的后續延伸企業,相反,規模經濟效應和中央企業的壟斷行為,剝奪了地方企業和民營企業的市場份額,直接影響到資源地政府的經濟利益。[10]這樣,民族地區政府尤其是市縣級政府為了增加財政收入和發展經濟,往往偏向于鼓勵利稅更大的地方企業、集體和私營企業加入,而對中央企業在當地的開發經營活動予以抵制。[1(1] 3)開發企業和地方政府在環境保護上發生博弈。民族地區的資源開發中,基于“誰污染誰治理”、“誰破壞誰恢復”的原則,資源企業是開發過程中環境保護和治理的責任主體,政府起到監管的作用。但在實際中,政府既要監管和保護環境,又要考慮企業的經營效率,處于權衡監管收益和監管成本之間;企業則基于利潤最大化的目的,不愿意主動投入資本去保護生態環境,但又受到政府的各項行政立法的約束和管制,不僅存在道德風險,還常常采用各種方法作用于政府,尋求有利的政策支持。王利清等在內蒙古錫林郭勒盟的礦產資源開發研究發現,中央企業在當地開發資源,在總部所在地納稅,對該地區的貢獻極為有限,而且一旦礦產資源枯竭就撤離,環境治理問題留給地方政府。[12]鐵衛等進一步指出,企業進行的資源開發導致了一系列的資源枯竭和環境惡化問題,資源開發留給地方的收益難以補償資源開發過程中造成的環境成本。[13]稅費征收和礦權定價、生產經營和經濟發展、環境保護等方面的政企博弈,反映了我國在資源稅費體制、資源產權制度和資源開發管理體制等方面的問題,也是民族地區資源開發中利益分配方面的主要癥結。

二、權力和資本:合謀關系

社會學研究中,“政府- 市場- 社會”是一種主流的分析框架。在此視閾下,許多研究者將政府代表的權力和市場代表的資本看作形塑當前中國社會的兩種結構性力量,二者合謀共同擠壓“社會”的空間,而引發了大量的社會問題和社會沖突。這一范式影響了社會學各分支領域的眾多研究,并逐步延伸到民族地區的資源開發研究中。一些學者開始關注資源開發中地方政府與開發企業的合謀關系的表現形式和引發的后果等。

(一)權力- 資本合謀理論

雖然合謀(共謀)的觀點很早就在西方社會理論界出現,但在國內產生影響力起始于學者們對中國社會結構的研究。代表性的觀點認為,改革開發前,我國是一個總體性社會。國家幾乎壟斷著全部的重要資源,并對幾乎全部的社會生活實行著嚴格和全面的控制。總體性社會也是權力的巔峰時期。權力不但凌駕于整個社會之上,而且滲透于社會的各個領域。[17]改革開放之后,市場從“權力”中釋放出來,按照市場本身的原則即價格機制迅猛發展,催生了資本力量的興起,并對社會、政治、文化等領域帶來巨大沖擊。隨著改革的進一步深入,通過“市場”而得到呈現的經濟與透過“國家”而得到呈現的政治,結成了穩定的同盟,互為表里,彼此促進。[14] [18]

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